Земельна реформа триває вже понад 35 років, і фактично увесь цей час трансформується законодавча база. Нещодавно на засіданні президії НАН України провідний науковий співробітник Iнституту держави i права імені В.М. Корецького НАНУ Павло Кулинич представив результати наукових досліджень, присвячених розвитку земельного законодавства України в умовах сучасних викликів.
Як нагадав Павло Кулинич, попри значні здобутки, зокрема перехід від адміністративно-командної системи, коли земля була фактично монополізована державою, до ринково орієнтованої моделі регулювання, реформа все ще не завершена. Серед невирішених проблем він назвав подрібнення сільськогосподарського земельного фонду на дрібні ділянки та відсутність закону про консолідацію земель, що стримує ефективне землекористування.
Павло Кулинич наголосив, що нині земельне законодавство зіткнулося з низкою принципово нових викликів, які він назвав цивілізаційними та екзистенційними: російська агресія, європейська інтеграція, кліматичні зміни, надмірна експлуатація природної родючості ґрунтів і цифровізація.
Національна програма і… досвід Першої світової
Першим і найбільш руйнівним викликом доповідач назвав війну, яка породила мілітарну деградацію земель. За наведеними оцінками, близько 34% території України зазнали певного ступеня такого пошкодження: це вирви від вибухів, забруднення нафтопродуктами й токсичними речовинами, мінування, руйнування ґрунтового покриву. Як зауважив доповідач, Україна ще не має повної картини рівня забруднення, що ускладнює планування щодо відновлення.
На його думку, традиційні механізми, закладені у земельному законодавстві (рекультивація, залуження, тимчасове виведення земель із використання), не здатні повною мірою відновити біопродуктивність територій, які постраждали від бойових дій. Доповідач запропонував ширший набір інструментів, серед яких біорекультивація, фіторемедіація, заліснення. Павло Кулинич вважає, що для подолання наслідків війни необхідно законодавчо закріпити комплексну державну політику: ухвалити національну програму реабілітації земель, забруднених внаслідок воєнних дій, а також підготувати нову редакцію закону про охорону та відновлення земель. Як приклад він навів Францію, де після Першої світової війни була реалізована десятирічна програма реабілітації, однак навіть через десятиліття залишалися проблеми із забрудненням.
Зокрема, у Бельгії поблизу Іпра досі фіксуються перевищення важких металів, а у Франції у 2015 році виявляли непридатну для споживання продукцію на сільськогосподарських землях.
Євроінтеграційні аспекти
Другим великим викликом Павло Кулинич назвав євроінтеграцію, яка потребує гармонізації українського земельного законодавства з фундаментальними принципами Європейського Союзу. Він наголосив, що формально земельні відносини є сферою компетенції держав-членів ЄС, але установчі договори ЄС містять принципи, які впливають на національне законодавство, зокрема принцип рівності, недискримінації та свободи руху товарів, послуг і капіталу.
Екстраполюючи ці засади на земельну сферу, доповідач визначив три ключові напрями змін. Перший — трансформація інституту права постійного користування землею, яке поширене в Україні серед фізичних і юридичних осіб. Він вважає, що у разі вступу України до ЄС цей інститут може трактуватися як дискримінаційний, оскільки іноземні суб’єкти не матимуть доступу до такого режиму. Як можливе рішення Павло Кулинич запропонував трансформацію цього права у конструкцію, подібну до узуфрукту, що розширює можливості користувача, зокрема дозволяє передавати ділянку в оренду без її відчуження.
Другий напрям, пов’язаний із євроінтеграційними стандартами, — перегляд права громадян на безоплатну приватизацію земель. Павло Кулинич нагадав, що чинне законодавство формально дозволяє кожному громадянину отримати до шести земельних ділянок різного призначення загальною площею приблизно 2,5 га. Однак через те, що понад половину земельного фонду вже приватизовано, а державні та комунальні структури також потребують землі для функціонування, реальних ресурсів для масової безоплатної передачі вже немає. Це, на думку доповідача, призвело до викривлення механізму: до війни право найчастіше реалізовували громадяни, які мали корупційні зв’язки, тобто воно стало фактором корупційного перерозподілу земель.
Особливо гостро він розкритикував спроби окремих політиків поширити безоплатне надання землі на учасників бойових дій.
Павло Кулинич переконаний, що це шлях у нікуди, адже прогнозована кількість ветеранів після війни може сягнути 5–6 мільйонів осіб, і земельного ресурсу для такого підходу просто не вистачить. Натомість він запропонував інші механізми підтримки: фінансові виплати або пільгове кредитування для тих, хто хоче придбати землю. На його переконання, нинішній воєнний стан, який уже обмежив безоплатну приватизацію, створює сприятливий момент для радикального перегляду або суттєвого звуження цього права.
Третій блок євроінтеграційних змін він пов’язав із необхідністю врегулювання питання набуття іноземцями права власності на сільськогосподарські землі. Наразі закон це забороняє, однак у разі вступу України до ЄС країна, на його думку, буде змушена забезпечити рівні умови для громадян і юридичних осіб держав-членів. Він визнав, що інтереси українських аграріїв мають бути захищені, але запропонував шукати компромісні моделі, які використовуються в Європі. Як приклад — навів Польщу, де іноземці мають отримати дозвіл міністра внутрішніх справ і міністра сільського господарства, а також згадав Німеччину й інші країни, де діють певні бар’єри. Водночас Павло Кулинич зазначив, що є держави з повністю відкритим доступом до ринку землі, наприклад Нідерланди, де стримувальним чинником є надзвичайно висока ціна на землю (70–80 тисяч євро за гектар), що унеможливлює спекулятивне скуповування.
Ощадливе землеробство і дистанційне зондування
Наступним викликом доповідач визначив кліматичні зміни, окресливши два напрями реагування на них через земельне законодавство. Перший — адаптація сільського господарства до нових кліматичних умов, зокрема шляхом завершення формування законодавства про меліорацію та розвиток зрошення. «Потреба у поливі вже характерна не лише для південних областей, а й для центральних регіонів, — зауважив Павло Кулинич. — Водночас Україна є вододефіцитною країною, тому просте масштабування зрошення може призвести до браку водних ресурсів. Через це, на думку доповідача, законодавство має стимулювати впровадження водозберігальних технологій, насамперед крапельного зрошення, яке потребує інвестицій, але дозволяє дозовано подавати воду й уникати марнотратного використання ресурсів.
Другий напрям кліматичної політики, який Павло Кулинич вважає ключовим, — використання земельного законодавства як інструменту протидії глобальному потеплінню. «Ґрунти України накопичили значні запаси вуглецю, які вивільняються у процесі інтенсивного обробітку орних земель, — констатував доповідач. — Сільське господарство формує близько 22 % парникових викидів в Україні, і це пов’язано з тим, що 60 % території — землі сільськогосподарського призначення, а 90 % з них — орні землі. Надмірна розораність призводить до деградації ґрунтового покриву й вивільнення вуглецю». У цьому контексті Павло Кулинич бачить вихід у переході від моделі «тотального розорення» до сучасних практик ощадливого землеробства: регенеративного землеробства, використання покривних культур, технологій no-till, які зменшують руйнування ґрунту й сприяють секвестрації — поверненню вуглецю з атмосфери у ґрунт.
Окремим викликом Павло Кулинич назвав надмірну експлуатацію природної родючості земель, пов’язану з індустріалізованою моделлю аграрного виробництва. Він звернув увагу на домінування великих аграрних підприємств і агрохолдингів, які вирощують кілька високорентабельних культур на великих площах, орієнтуючись на експорт. Водночас він визнав, що заборонити таку модель адміністративно неможливо, однак держава повинна впливати на поведінку землекористувачів іншими засобами. Головний інструмент доповідач бачить у впровадженні системного моніторингу стану ґрунтів і фіксації змін їхньої якості. Для цього пропонується регулярне дистанційне зондування земель із використанням супутникових знімків, авіації та безпілотників. Він зазначив, що після війни Україна матиме значний потенціал для цивільного використання дронів, зокрема у сільському господарстві, і цей ресурс слід використати для державного контролю за охороною земель.
Важливою законодавчою ініціативою у цьому контексті він назвав необхідність ухвалення закону про державний контроль за використанням і охороною земель із застосуванням дистанційного зондування. За словами Павла Кулинича, відповідний законопроєкт уже підготовлений і переданий до аграрного комітету Верховної Ради, однак його ухвалення стримується браком політичної волі.
На його переконання, дистанційно отримана інформація має не просто накопичуватися, а отримати юридичне значення: зміни в якості ґрунтів повинні фіксуватися в Державному земельному кадастрі й бути підставою для застосування стимулів або відповідальності. Він також наголосив, що держава має стимулювати аграріїв переходити від монокультурного виробництва до більш комплексного господарювання з доданою вартістю, що дасть змогу зменшити виснаження ґрунтів і підвищити стійкість аграрного сектору.
Завершуючи доповідь, Павло Кулинич зауважив, що цифровізація є окремим і водночас наскрізним викликом, оскільки реалізація всіх запропонованих змін неможлива без цифрових інструментів. Дистанційне зондування, моніторинг якості ґрунтів, фіксація показників у кадастрі, забезпечення доступу до даних — усе це потребує сучасної цифрової інфраструктури земельного управління. На його думку, саме комплексне поєднання законодавчих змін у сферах відновлення земель після війни, євроінтеграції, кліматичної адаптації, охорони ґрунтів і цифрового контролю здатне забезпечити розвиток земельного законодавства України відповідно до масштабів проблем, з якими країна зіткнулася на сучасному етапі.
Потенціал кадастру
Під час обговорення доповіді перший заступник голови Державної служби з питань геодезії, картографії та кадастру України Анатолій Мірошниченко звернув увагу на низку дискусійних питань. Найбільш суперечливою, на його думку, є позиція щодо необхідності врахування в українському земельному законодавстві принципу ЄС про свободу руху капіталів, який передбачає можливість інвестування в нерухомість і землю. Він висловив переконання, що цей принцип має бути сформульований більш категорично, адже саме під час війни Україна потребує припливу інвестицій: не лише грошей, а й технологій, знань та управлінських практик.
Окремий акцент він зробив на цифровізації, зазначивши, що вона не повинна бути самоціллю, але потужним інструментом розв’язання системних проблем. На його думку, Державний земельний кадастр як цифрова система має значний потенціал, однак його розвиток стримується нежиттєздатною економічною моделлю фінансування. Через нестачу бюджетних коштів частина функцій, передбачених законодавством, виконується із затримками або не виконується взагалі. Виходом він назвав запровадження справедливої оплати за окремі кадастрові послуги, щоб уникнути ситуації, коли платники податків фактично фінансують безкоштовні конкурентні переваги бізнесу.
Анатолій Мірошниченко також зауважив, що чинна модель ринку землі є надто консервативною, а євроінтеграція неминуче вимагатиме її лібералізації. Він вказав, що рух капіталу гальмується високими трансакційними витратами, зумовленими надмірними обмеженнями. Серед критично нерозв’язаних проблем він виділив розрив між юридичною долею будівель і земельних ділянок, що породжує численні спори та ускладнює господарювання. На його переконання, вирішення цього питання може навіть у короткостроковій перспективі дати суттєвий фінансовий ефект для державного бюджету.
Анатолій Мірошниченко також розкритикував повну модель приватизації, яка формально гарантує кожному громадянину право на безоплатну землю, назвавши її нереалістичною та корупційно небезпечною. Він виступив проти поширення цієї схеми на ветеранів, наголосивши, що земельних ресурсів на всіх не вистачить, а це створює соціальну напругу. Натомість Анатолій Мірошниченко запропонував підтримувати захисників шляхом прозорої монетизації — грошових виплат і належного пенсійного забезпечення.
Не розчинити земельне право у Цивільному кодексі
Завідувач кафедри землевпорядного проєктування Національного університету біоресурсів і природокористування Андрій Мартин наголосив, що головне питання земельної політики має зміщуватися від суто процедурних тем до принципового завдання: як правовими механізмами гарантувати відповідальне, безпечне й суспільно виправдане використання землі як основного національного багатства. Він зауважив, що предметом земельного права є не лише індивідуальні права власника, а й публічний інтерес народу України у збереженні природного та ресурсного потенціалу держави.
Окремо він відзначив історичну роль земельної реформи, яка, попри суперечності, забезпечила цивілізаційний перехід від радянської адміністративної моделі до системи з плюралізмом форм власності, розвитком ринку, децентралізацією, електронними торгами та новою архітектурою просторового планування. Водночас він наголосив, що формальне завершення реформи не означає завершення трансформацій, адже нові реалії — війна, окупація, мінування, деградація ґрунтів, кліматичні загрози, цифровізація та євроінтеграція — створюють «екзистенційні виклики» і вимагають системного оновлення законодавства.
Також Андрій Мартин підтримав ідею необхідності закону про консолідацію сільськогосподарських земель, оскільки нинішня фрагментація землеволодіння заважає ефективному землекористуванню та інфраструктурному розвитку. Він наголосив на важливості охорони ґрунтів і впровадження сучасного моніторингу родючості, а також на потребі інтеграції європейських правових принципів. Завершуючи, Андрій Мартин застеріг від ризику «розчинення» земельного права у новому Цивільному кодексі, наголосивши, що земля має особливий конституційний статус і потребує пріоритету спеціального земельного законодавства.
Директор Інституту економіки та прогнозування НАН України академік НАН України Валерій Геєць у своєму виступі наголосив, що питання вільного руху капіталів і робочої сили є надзвичайно складним і не може розглядатися абстрактно, лише як універсальна ідеологія. На його думку, ці принципи реалізуються відповідно до конкретних економічних інтересів держави та її стратегічних завдань.
Для ілюстрації він навів приклад розвитку земельних відносин у США, де держава дозволяла громадянам отримувати землю, однак водночас забезпечувала підтримку для її освоєння та висувала чіткі вимоги до ефективного господарювання. Якщо власник не виконував визначених умов, землю могли вилучити. Таким чином, навіть за умов декларованої свободи ринку держава активно регулювала економічні процеси та захищала власні інтереси.
Валерій Геєць наголосив, що Україна також має формувати політику руху капіталу і робочої сили, виходячи насамперед із потреб національної економіки та довгострокових стратегічних цілей. Без такого підходу країна ризикує втратити керованість економічного розвитку та «провалюватися» у вирішенні ключових проблем.
Наша стратегічна роль
Віцепрезидент Національної академії наук України академік Володимир Радченко у своєму виступі зауважив, що земельне питання залишається одним із найболючіших для Україна. Коментуючи ідею консолідації земель, він підтримав укрупнення земельних масивів, але запропонував одночасно запровадити вимогу щодо наявності у власників або їхніх структурах фахівців із вищою аграрною освітою. На його думку, земля потребує професійного та відповідального ставлення, адже є особливим ресурсом, який не можна розглядати лише як товар.
Окрему увагу академік приділив кадровій проблемі в аграрній сфері та необхідності підтримання наукових установ, що працюють у галузі сільського господарства. Він нагадав, що раніше в Україні існували обмеження щодо управління лісовими ресурсами без спеціальної освіти, і вважає доцільним повернення подібного професійного підходу й у земельних питаннях.
Володимир Радченко розкритикував зміни до статті 150 Земельного кодексу, через які, за його словами, фактично було послаблено захист особливо цінних земель, зокрема чорноземів та земель науково-дослідних установ. Він закликав відновити реальний механізм їх охорони.
Говорячи про євроінтеграцію, академік зазначив, що країни Європейського Союзу самостійно регулюють земельні відносини та часто обмежують придбання землі іноземцями. Також наголосив на необхідності завершення процесу приватизації земельних ділянок для громадян, оскільки значна частина населення досі не реалізувала своє право на безоплатну приватизацію.
Директор Інституту економіко-правових досліджень НАН України член-кореспондент НАНУ Володимир Устименко у своєму виступі приділив увагу взаємозв’язку земельних ресурсів із продовольчою безпекою. Він зазначив, що, за прогнозами фахівців зі світової економіки, протягом наступних 20–30 років людство може зіткнутися з глобальною продовольчою кризою. Однією з причин є руйнування газової інфраструктури в регіоні Перської затоки, що призводить до скорочення виробництва мінеральних добрив, подорожчання енергоносіїв і паливно-мастильних матеріалів. Усе це негативно позначається на собівартості сільськогосподарського виробництва та доступності продовольства.
У цьому контексті Володимир Устименко відзначив стратегічну роль України як одного з ключових виробників зернових культур у світі. Він нагадав, що українське зерно є важливим елементом забезпечення продовольством багатьох країн, насамперед держав Африки, а також використовується в гуманітарних програмах міжнародних організацій. Саме тому питання раціонального використання земель, збереження їхньої родючості та вдосконалення земельного законодавства мають не лише національне, а й глобальне значення. На завершення доповідач закликав науковців приділяти більше уваги дослідженням у сфері земельних відносин і продовольчої безпеки, розглядаючи їх як важливий внесок України у подолання майбутніх світових викликів.
Підбиваючи підсумки, президент НАН України академік Анатолій Загородній підкреслив, що для України як однієї з провідних аграрних країн світу земля є основним національним багатством, яке перебуває під особливою охороною держави. Тому розвиток земельного законодавства має важливе значення не лише для внутрішнього розвитку країни, а й у контексті глобальних тенденцій та міжнародних викликів.
На думку президента НАНУ, вдосконалення земельного законодавства має стати одним із ключових інструментів подолання викликів, спричинених війною, кліматичними змінами, деградацією земельних ресурсів, необхідністю повоєнного відновлення країни та її подальшого руху до європейської інтеграції.
Підготував Дмитро Шулікін