Що є ціллю екологічного управління – забезпечення безпеки чи сталого розвитку, захист довкілля чи зменшення екологічних ризиків? Про це розмірковує старший науковий співробітник Відділення математичного моделювання довкілля Інституту проблем математичних машин і систем НАН України Андрій Демиденко.
Я прочитав статтю академіка НАН Вадима Локтєва в газеті «Світ» (№ 3 – 4 за 2022 р.) про Міжнародний рік фундаментальних наук для сталого розвитку, сидячи на засіданні Міжурядової панелі зі зміни клімату (ІРСС), де обговорювалися реакції урядів на 6-й звіт ІРСС. У мене миттєво виникла пропозиція, що можна зарахувати, як внесок української фундаментальної науки для сталого розвитку.
Йдеться про врахування нашої поправки до Резюме для політиків. Ми зауважили під час обговорення, що не можна писати про дихотомію безпека/небезпека, бо інакше у наших політиків може скластися враження, що існують тільки два крайні стани безпеки і нічого між ними.
Насправді таке враження існує у наших політиків давно і, на відміну від експертів ІРСС, його дуже складно змінити. Нижче викладено історію наших спроб переосмислення поняття екологічної безпеки. Більш детально це викладено в наших статтях і в свіжому звіті про наш проєкт Нацфонду досліджень України в галузі безпеки. А тут подано короткий виклад.
З ІСТОРІЇ ПИТАННЯ
Тридцять п’ять років тому, після Чорнобильської катастрофи, автор, як і всі науковці НАНУ, намагався зрозуміти, що треба зробити, аби таке не повторилося. Призвело це до участі в розробці базових українських «чорнобильських» законів та закону про охорону навколишнього природного середовища (ОНПС).
Що в цьому процесі справило найбільше враження на мене, як на фізика? З самого початку ці закони розглядалися, як суто соціальні закони, НПС було частиною «соціальної безпеки», оскільки, як пояснювали юристи-автори законів, йшлося про реалізацію безапеляційного «права на безпечне НПС для життя людини».
Оскільки право або є, або ні, звідси випливала дворівнева система для визначення в українському законодавстві, що таке вплив на НПС і того, що таке екологічна безпека:
– «Екологічна безпека є такий стан навколишнього природного середовища, при якому забезпечується попередження погіршення екологічної обстановки та виникнення небезпеки для здоров’я людей»;
– «Екологічна безпека забезпечується контролем відхилень від гранично допустимих нормативів забруднень навколишнього природного середовища…
«Екологічне управління використовує базові стандарти, додержання яких забезпечує високий рівень ефективності».
Для мене, як фізика, в такому визначенні було кілька незрозумілих і неприйнятних тез: по-перше, згідно українського законодавства єдиною мотивацією ОНПС є захист здоров’я і життя людей; по-друге, безпека очевидно залежить не лише від загрози з боку стану «небезпечного» середовища, а й від величини впливу цієї загрози; по-третє, із законів Ньютона випливає, що вплив є неперервною величиною і не може змінюватися ступінчато і тому безпека не може мати лише два значення – безпека і небезпека. Українські посадовці, які приймають рішення в екологічній політиці, як і українські науковці, і досі почуваються цілком комфортно з чинними нормативними підходами до управління, коли метою управління є просто додержання заздалегідь визначених норм і стандартів, вибір яких і забезпечує ефективність управління, а безпека розуміється як відсутність будь-яких ризиків.
Сучасне розуміння українськими управлінцями і науковцями концепції сталого розвитку (СР) також залишається суто соціальним; вони думають, що екологічна концепція СР – це лише «право майбутніх поколінь задовольняти свої [матеріальні] потреби», а не «здатність задовольняти свої теперішні та майбутні соціальні, екологічні та економічні потреби за допомогою інтегрованого управління ресурсами», як розуміють сталий розвиток у світі. Тому вони не розуміють, чому вони повинні досягти будь-яких вимірюваних цілей розвитку, оскільки «право на чисте довкілля» вже включено в Конституцію України.
Оскільки право або є, або ні, екологічна безпека, як і право, теж сприймається дихотомічно, вона або є, або ні. З цим і пов’язано те, що зберігається застаріле визначення безпеки, лише як «запобігання виникнення небезпеки».
В чому проблема такої дихотомії «безпека-небезпека», яку дуже швидко визнала ІРСС? По-перше, відповідність стандартам важко виміряти, оскільки вона може мати лише два значення: так чи ні. А якщо ви не можете щось виміряти, то не можете цим управляти. Та й будь-яка наука починається з вимірювань. По-друге, проблема управління на основі дотримання нормативів і стандартів полягає в тому, що такий підхід дає можливість ловити порушників, але не дає можливості ніяких покращень, оскільки жодні економічні стратегії досягнення екологічної безпеки побудувати неможливо. Радянські стандарти і нормативи були встановлені на рівні, який, принаймні в теорії, складав «нульовий ризик» для здоров’я людини, концентрації навіть трохи вище гранично допустимих представляли потенційний ризик для здоров’я. А оскільки ніякий рівень ризику не вважався прийнятним, то й ніякі технічні чи економічні пріоритети не могли бути встановлені, ніякий кількісний аналіз «затрати – вигоди» був неможливим апріорі і, таким чином, не могли бути розроблені жодні ефективні стратегії розвитку. Таке розуміння екологічної безпеки, як відсутності ризиків, йде від історичного розуміння безпеки, як відсутності загрози від іншої держави. Проте в перші десятиліття 21 століття, в процесі усвідомлення причин і наслідків глобальних змін клімату, людство дійшло до розуміння безпеки не як стану, а як процесу, не як відсутності ризиків, а як процесу скорочення ризиків до соціально прийнятного рівня.
Але українських урядовців та науковців це не хвилює, завдання розвитку перед ними не стоять, вони комфортно відчувають себе лише контролерами неперевищення нормативів. Нагадаю приклад великої шкоди від «чорнобильського» законодавства, що встановлювало критерій відселення за станом довкілля – щільністю поверхневого радіаційного забруднення, а не за можливою отриманою дозою. В чому полягала шкода? В тому, що для досягнення цілі – зменшення отриманої дози, була обрана найбільш неефективна стратегія дій. В результаті колосальні громадські кошти (нагадаю – 12% від фонду зарплати!) були використані неефективно, бо такого самого ефекту зменшення дози можна було б досягти значно дешевше, наприклад, шляхом відмови від виробництва та споживання свого молока на цих територіях. Більше того, ці заходи (виплати переселенцям та відвідувачам зон) створили стимул отримання більшої дози – замість її зменшення. Кількість претендентів на виплати значно зросла, ще більше зменшуючи ефективність обраної стратегії. Проте на всі зауваження урядовці казали – в законі про ОНПС нема завдання зменшення впливу, є тільки завдання забезпечення права на чисте довкілля та неперевищення нормативів стану НПС. Таким чином можна стверджувати, що дихотомічне визначення екологічної безпеки не дає можливості виробити методику кількісної оцінки ефективності екологічного врядування. Бо в системі «так-ні» можлива лише якісна, експертна оцінка.
Дослідження Організації економічного співробітництва і розвитку показали, що розвиток методик кількісних оцінок ефективності врядування можливий лише при розумінні ефективності, як досягнення спільних цілей екологічного управління найдешевшим для суспільства шляхом. Тобто для застосування цієї методики оцінки ефективності треба мати чіткі цілі екологічної політики та можливість проведення аналізу витрати-вигоди альтернативних шляхів досягнення узгоджених цілей.
Вірність такого розуміння ефективності було нещодавно показано Рахунковою палатою, яка провела аудит Програми розвитку водного господарства на 2012 – 2021 роки і з’ясувала, що оцінити ефективність програми немає можливості, оскільки цілі програми ніколи не встановлювалися, а методика ефективності ніколи не розроблялася і не замовлялася.
СУЧАСНЕ РОЗУМІННЯ БЕЗПЕКИ ЯК УПРАВЛІННЯ РИЗИКАМИ
На відміну від розуміння екологічної безпеки як відсутності ризиків, підхід, заснований на оцінці ризику, визначає безпеку, насамперед, шляхом визначення допустимих рівнів ризиків з точки зору їх вірогідності та потенційних наслідків (економічних, екологічних, соціальних), і збалансування цього з очікуваними вигодами від покращення безпеки – аналіз «витрати-вигоди». Це має допомогти забезпечити, аби рівень ризику відображав суспільні цінності та те, що реакція суспільства має бути пропорційна величині ризику. Підхід, заснований на оцінці ризику, також дозволяє ідентифікувати ділянки високих ризиків, де політичні заходи слід вживати перш за все. Ризик при цьому має розумітися в його математичному розумінні – як добуток загрози, експозиції та вразливості.
Управління ризиками відкриває додаткові можливості екологічного управління: зменшення кожного з множників, як ймовірності загрози, так і її впливу, до нуля – усуває ризик. Великий внесок в таке переосмислення безпеки і розуміння ризиків зробили звіти Міжурядової панелі зі змін клімату – ІРСС. Щодо ризику, то саме ІРСС у своєму 5-му звіті запропонувала розглядати ризик як добуток трьох множників – загрози, експозиції та вразливості, оскільки це збільшує операційність управління ризиками.
Наприклад, для ризику природних та антропогенних катастроф ІРСС таквизначає три множники ризику:1) як загрозу, що може вплинути на населення і нерухомість,2) як вразливість, що характеризує чутливість населення і нерухомості до руйнування, та3) як експозицію – погано сплановане середовище (наприклад, будівництво в зоні паводків), бідність, екологічну деградацію, що посилюють амплітуду взаємодії множників і, відповідно, ризики.Що з цього випливає для розуміння екологічної безпеки та зменшення екологічних ризиків в Україні?
Щоб подолати обмеження традиційного нормативного підходу до екологічного управління та маючи багаторічний досвід побудови комп’ютерних систем підтримки прийняття рішень (СППР) РОДОС для оцінки розповсюдження радіації у водному середовищі і вибору оптимальних рішень реагування на ядерні аварії, Інститут проблем математичних машин і систем НАНУ запропонував застосування кількісного комп’ютерного прогнозування сценаріїв для моделювання оптимальних наборів заходів для скорочення водних ризиків та досягнення пов’язаних з водою цілей розвитку.
Прогнозування сценаріїв вимагає імовірнісного статистичного аналізу для кількісної оцінки ризиків. І це вносить ще одну проблему, оскільки невизначеність погано сприймається політиками. Представники фундаментальної науки, що будують СППР для політиків, цілком усвідомлюють цей так званий розрив між наукою та політикою, який визначається як різниця в рівнях довіри до певної наукової знахідки, оскільки для науковців ймовірність та невизначеність є загальноприйнятим аспектом аналізу, водночас для державної політики та прийняття рішень бажана визначеність. У випадку глобальної зміни клімату аналіз, що зменшує розрив між науковою політикою та управлінням водними ресурсами, є особливо важливим, оскільки люди відчуватимуть наслідки зміни клімату переважно через вплив на наявність води та на якість води – головним чином через паводки, посухи та погіршення екологічного стану води.Викладене вище означає, що висновки фундаментальної науки про необхідність розуміння безпеки, як управління ризиками, стає все більше поширеним в середовищі експертів ІРСС, проте залишається неусвідомленим в українському суспільстві, навіть після прийняття Верховною Радою в 2019 році оновленої Екологічної стратегії.
Зважаючи на це, перед фундаментальною наукою в Україні стоїть термінове завдання просування головного положення Сендайської рамкової програми – необхідності більш глибокого розуміння ризику лих у всіх його аспектах, пов’язаних з характеристиками впливу, вразливості та загрози. Це потребуватиме масштабних, але не дуже дорогих зусиль. І від фундаментальної науки НАНУ зокрема.