При Оперативному штабі Держекоінспекції працює Робоча група (РГ) з розроблення методик і порядку обрахування збитків, заподіяних довкіллю внаслідок російської агресії. На думку учасників групи, українське законодавство має прогалини, які можуть завадити отриманню адекватного відшкодування за спричинені росією збитки.
Перша прогалина: в Україні досі панує традиційна «мічурінська» парадигма, що єдиною мотивацією захисту довкілля є захист здоров’я людини. І тому поняття екологічної відповідальності (environmental liability) за шкоду довкіллю досі відсутнє. Що не дає змогу розраховувати розмір не лише збитків, а й компенсації коштів, потрібних для відновлення довкілля.
Друга прогалина: методика оцінки впливу на довкілля в Україні досі побудована на радянській системі гранично допустимих концентрацій і скидів (ГДК, ГДС), а не на оцінці обсягу коштів для відновлення довкілля та його спроможності виробляти (надавати) екосистемні послуги, як в ЄС та США.
Третя прогалина: оскільки Міністерство довкілля визначає екологічну шкоду за величиною шкоди здоров’ю людини, то і міжнародна компенсація може бути надана лише на компенсацію шкоди здоров’ю конкретної людини, а не довкіллю.
Тобто для отримання відшкодування саме шкоди довкіллю треба міняти наявну екологічну парадигму на сучасну зелену парадигму. Проте уряд вирішив нічого не змінювати й запропонував міжнародним органам традиційні радянські методики оцінки екологічної шкоди на основі оцінки шкоди здоров’ю людини.
ОБМЕЖЕНІСТЬ «МІЧУРІНСЬКОГО» ПІДХОДУ
Європейська комісія ще 20 років тому пояснила, чому радянська система, побудована на дотриманні ГДК для здоров’я людини, неефективна:
«Радянські стандарти були встановлені на рівні, який, принаймні в теорії, складав нульовий ризик для здоров’я людини, концентрації навіть трохи вище ГДК представляли потенційний ризик для здоров’я», — зазначається у документах ЄК. Тобто, радянський (і також досі чинний в Україні) принцип полягає у тому, щоб ігнорувати усі види забруднення до певного рівня. Чи є логіка в тому, наприклад, щоб не зважати на наявність у ґрунті 19 міліграмів свинцю на кілограм, але починати бити в набат, щойно цей показник складе понад 20 мг/кг (чинна на сьогодні ГДК)?
«Перевищення стандартів забруднення запускало виконавче провадження. Зазвичай, накладення штрафів. Моніторинг, проте, передусім залишився відповідальністю підприємств, які мають надавати владі доповідь про виконання», — зазначає ЄК.
Практика свідчить, що підприємствам простіше і вигідніше заплатити штрафи, ніж змінювати технології, встановлювати очисні споруди тощо. Крім того, відсутність зовнішнього моніторингу провокує підприємства на шахрайство з даними, їх приховування, маніпуляції тощо. Це розуміють і європейські експерти та чиновники: «Наявна разюча відсутність зв’язку між цілями цієї системи контролю забруднення навколишнього середовища і її реальними результатами на практиці». Справді, нездатність промисловості, зокрема, задовольнити вимоги ГДС (гранично допустимі скиди), необхідних для дотримання ГДК, призвела до системи «тимчасових дозволів», які встановлюють вищі ліміти скидання, часто відповідно до фактичних скидів.
Ці тимчасові дозволи, отже, не надають жодних стимулів для зменшення забруднення промисловістю, і замість тимчасових стають нормою.
УСЕ АБО НІЧОГО
Радянська концепція гранично допустимих викидів/скидів/концентрацій призвела своєю чергою до формування концепції «нульового ризику». Тобто, з одного боку, до досягнення ГДВ/ГДК/ГДС ризику не існує, а з іншого, ніякий рівень ризику за перевищення ГДВ/ГДК/ГДС не вважається прийнятним. Наслідком такого підходу є те, що жодні технічні чи економічні пріоритети не можуть бути встановлені, аналіз «витрати-вигоди» (cost-benefit) неможливий апріорі. А отже, жодні ефективні стратегії розвитку чи відновлення довкілля не можуть бути розроблені.
Чи розуміють цю проблему в Україні? Відповідаючи на наведені вище зауваження Європейської комісії, Україна у 2019 році оновила нарешті Екологічну Стратегію, якою були введені нові екологічні цілі розвитку: «досягнення Цілей Сталого Розвитку (ЦСР)» замість «дотримання нормативів» та «зменшення екологічних ризиків» замість «забезпечення екологічної безпеки».
Проте ці оновлення не змінили мислення осіб, що ухвалюють рішення, не привели до зміни екологічної парадигми й не знайшли подальшого відображення в українському екологічному законодавстві. Міністерство довкілля, після дружніх обіймів Міненерго (уряд та парламент нинішнього скликання спочатку у 2019 році влили екологічне міністерство у склад енергетичного, а у 2020-у після протестів громадськості та очевидних провалів екологічної політики знову розділили ці два міністерства — ред.), вирішило знову повернутися до традиційного «захисту довкілля» шляхом «запобігання забрудненню».
ДЕ СОБАКА ЗАРИТИЙ
Щоб подолати зазначені прогалини, треба зрозуміти, де корені цього традиційного підходу. Ще на 5-й Всеєвропейській Конференції міністрів довкілля, що відбулася 2003 року в Києві, група експертів Організації економічного співробітництва та розвитку наполягала, що економічні інструменти екологічного управління (включно з відшкодуванням екологічної шкоди) мають бути спрямовані не на отримання доходу шляхом введення екологічного податку, а на зміну поведінки людей. А міністерства мають бути не «контролерами» дотримання податкового законодавства, а «управлінцями» природними ресурсами на благо всього суспільства.
Саме для цього потрібна зміна парадигми захисту довкілля на парадигму зеленого управління. Для введення екологічної відповідальності в українське законодавство необхідна апроксимація Environmental Liability Directive (директиви про екологічну відповідальність) 2004/35/CE (ELD). 20 років тому українські законодавці відмовилися це робити, бо розуміли апроксимацію так: беремо з європейського тільки те, що не суперечить нашому законодавству. В результаті Міністерство довкілля так і залишилося екстрактивною (у розумінні визискування платежів та штрафів — ред.) інституцією, за визначенням Аджемоглу і Робінсона.
ЗАКОНОДАВЧИЙ БАЛАСТ
Часи змінилися, кандидат в ЄС не може більше так розмірковувати. Важливо розібратися, де саме в українському екологічному законодавстві закріплено радянські ГД-підходи. Котрі, відповідно, треба змінити на принципи управління ризиками, якими керуються члени ЄС.
Передусім це два визначення у базовому екозаконі «Про охорону навколишнього природного середовища» (ухваленому 1991 року):
«Екологічна безпека є такий стан навколишнього природного середовища, при якому забезпечується попередження погіршення екологічної обстановки та виникнення небезпеки для здоров’я людей»;
«Екологічна безпека забезпечується контролем відхилень від гранично допустимих нормативів забруднень навколишнього природного середовища… Екологічне управління використовує базові стандарти, додержання яких забезпечує високий рівень ефективності».
Далі дві статті Конституції України:
Стаття 50. «Кожен має право на безпечне для життя і здоров’я довкілля та на відшкодування завданої порушенням цього права шкоди»;
Стаття 16. «Забезпечення екологічної безпеки … є обов’язком держави».
А також — формулювання у наступних документах:
Кодекс цивільного захисту: «Безпека — це відсутність ризиків»;
Державні будівельні норми: «Ризик — Ступінь імовірності певного негативного впливу на навколишнє середовище», «Вплив нормативний — Вплив на навколишнє середовище, що здійснюється в припустимих межах і не викликає понаднормативних змін»;
Закон про оцінку впливу на довкілля (ОВД): «Оцінка впливу на довкілля — це процедура».
ЩО РОБИТИ?
Почати треба з правильного трактування деяких усталених положень і визначень.
Концепція сталого розвитку (СР). Сьогодні більшість українських юристів трактують СР як право майбутніх поколінь задовольняти свої потреби в ресурсах. Але Комісія Брундтланд (також відома як Міжнародна (Світова) комісія з довкілля і розвитку — ред.), яка ще наприкінці 1980-х висунула концепцію СР, казала не про право, а про можливість (!) майбутніх поколінь задовольняти свої потреби в ресурсах. Таке формулювання відрізняється тим, що воно дозволяє вимірювати параметри СР, зокрема і вплив на довкілля. А от право виміряти не можна і тому в українському законодавстві ОВД – це лише процедура. Треба ввести в Закон про ОВД можливість вимірювання впливу, бо не можна управляти тим, що не можна виміряти.
Екологічна шкода. В ЄС та в США це шкода довкіллю від людей. А у нас її досі плутають зі шкодою людям від довкілля. Відмінність екологічної від «людської» чи «суспільної» безпеки полягає в тому, що об’єктом екологічної безпеки є екосистеми (а не людство чи суспільство), і під ризиком — стійкість (sustainability) розвитку, а не виживання людини. А от загрозою екологічній безпеці є, власне, людство.
Безпека. Це не відсутність небезпеки чи загрози, а управління ризиками, їхнє скорочення до соціально прийнятного рівня. Хибне на сьогодні розуміння безпеки як відсутності ризику йде від історичного розуміння безпеки як відсутності загрози від іншої держави. В процесі усвідомлення причин і наслідків глобальних змін клімату (ЗК) людство дійшло до розуміння залежності безпеки не лише від самої загрози, а й від впливу загрози, тобто від величини ризику.
Ризик. Це не ступінь імовірності певного негативного впливу на довкілля, а добуток імовірності загрози на її вплив. Тобто величина ризику залежить не тільки від імовірності події, але й від її результату (впливу). Сучасний підхід полягає в тому, що ризик — це ефект невизначеності. Тобто ризик дорівнює добутку загрози на її вплив. У цьому визначенні важливо, що зменшення будь-якого з множників ризику до нуля усуває ризик!
Саме такий підхід до зменшення кліматичних ризиків двома шляхами: 1) скороченням викидів у енергетиці й 2) адаптацією до впливу ЗК (наприклад, зменшенням впливу ЗК шляхом раннього попередження про екстремальні погодні умови або шляхом уповільнення втрати біорізноманіття), згадується в Паризькій угоді та в європейському Green Deal (де deal — це угода, а не курс, як його перекладають у нас). Угода тут означає необхідність існування синергетичного зв’язку між двома зазначеними способами зменшення кліматичних ризиків. Саме існування зв’язку забезпечує синергію, бо без синергії цих двох курсів успіх ані Паризької угоди, ані Green Deal неможливий.
Тобто «зелене відновлення» треба розуміти тепер як перехід від сталого розвитку (СР) як досягнення окремих, розрізнених, непов’язаних між собою ЦСР, до стійкого до зміни клімату розвитку (СЗКР) шляхом ОДНОЧАСНОГО скорочення викидів парникових газів (mitigation) та адаптації (скорочення впливу ЗК).
Саме «стійкий до зміни клімату розвиток», а не просто захист довкілля шляхом екологічних податків та штрафів за перевищення нормативів, є найкращою дорожньою картою для «зеленого відновлення» України. Але такий перехід вимагає зміни традиційної «мічурінської» парадигми «захисту» довкілля на сучасну зелену парадигму.
Андрій ДЕМИДЕНКО,старший науковий співробітник Відділення математичного моделювання довкілля Інституту проблем математичних машин і систем Національної академії наук України
На фото Олега Листопада : Коли війна вривається в вікно