Ухвалення Конституції України 1996 року ознаменувало важливу віху у творенні незалежної Української держави. Чи потребує ревізії наш Основний закон і які його норми можна було б удосконалити? Про це йшлося у доповіді головного наукового співробітника Інституту історії України Національної академії наук України академіка Володимира Шаповала «Конституційне регулювання Української державності: стан і перспективи розвитку», яку він виголосив на засіданні президії НАН, що було присвячене Дню Незалежності України.
Розпочав доповідач розповіддю про доленосні події — ухвалення Декларації про державний суверенітет України й Акту проголошення незалежності. Володимир Шаповал переконаний, що останній мав передконституційний характер і значення, адже проголошенням у ньому нової держави — України — визначалась потреба в ухваленні нової Конституції. А вже за кілька місяців після проголошення незалежності — у 1992-му — розпочалась робота над створенням Основного закону.
Як нагадав Володимир Шаповал, у цій роботі активну участь брали представники академічного середовища. Зокрема, в робочій групі, яку Конституційна комісія утворила у 1994 році, працювали шість осіб, які були причетні до Інституту держави і права НАН.
Подолати дуалізм
Ще до ухвалення Конституції було укладено унікальний документ, який, за словами науковця, не має аналогів у європейській практиці, — Конституційний договір між Верховною Радою та президентом України про основні засади організації та функціонування державної влади й місцевого самоврядування в Україні на період до ухвалення нової Конституції України.
— Цей договір припинив спроби створити щось подібне до дуалізму влади в Україні, — розповів академік Шаповал. — Цей дуалізм влади я вбачаю в тому, що протягом певного часу президент, посаду якого було засновано на початку липня 1991 року, був по суті політичним конкурентом голови Верховної Ради.
За словами науковця, дуалізм проявлявся у різних моментах. Наприклад, на деякі посади спікер і президент призначали спільним рішенням, або, скажімо, половину кандидатур складу Конституційного суду пропонував голова парламенту, а половину — глава держави. Нагадав Володимир Шаповал і відому фразу очільника Верховної Ради Олександра Ткаченка, який заявив, що він не перший, але й не другий. Все це, на думку науковця, було відгомоном прихованої боротьби між прибічниками збереження старої системи влади й прихильниками побудови нового владного механізму.
Які норми є «мертвими»?
Володимир Шаповал спростовує легенду, що нібито наш Основний закон є чи не найкращим документом такого характеру в Європі: мовляв, публічно таких заяв ніхто не робив.
— Ба більше, Венеційська комісія, яка двічі давала висновки щодо Конституції України (і на стадії проєкту, і після ухвалення), заявляла, що наш Основний закон — це типова конституція пострадянської країни, — розповідає науковець. — Ця типовість полягає в тому, що вона передбачає зосередження виконавчої й не тільки влади в руках президента. Це не зовсім відповідало баченню експертів Венеційської комісії, бо тоді Європа рухалася в бік зміцнення парламентаризму.
Другий момент, на який свого часу звернули увагу експерти «венеційки»: у нашій Конституції дуже багато положень про права і свободи, які, власне кажучи, не є правами, а радше «соціальними побажаннями», що, за словами академіка Шаповала, відповідає очікуванням населення відповідних країн, які звикли до декларування того, що не реалізується.
Цікавий момент, на який звернув увагу Володимир Шаповал, — за весь час дії Конституції України до її другого розділу, який присвячено правам і свободам людини й громадянина, не було внесено жодної зміни. На його думку, це пов’язано з тим, що всі чудово розуміють, що тут більше декларацій, а як їх виконувати — мало кому відомо.
У цьому контексті доповідач навів красномовний приклад статті 48, у якій зафіксовано, що кожен має право на достатній життєвий рівень для себе і своєї сім’ї, що охоплює достатнє харчування, одяг, житло. «Очевидно, причиною появи цієї норми була політична боротьба, яка тривала тоді у Верховній Раді, — зауважує Володимир Шаповал. — Певна частина народних депутатів хотіла прописати щось нездійсненне, але водночас сподобатися народу. А норма ця була запозичена з Міжнародного пакту про економічні, соціальні й культурні права 1966 року, який був зорієнтований на потреби країн, які перебували в стані перманентного національного голоду. На думку академіка Шаповала, такі приписи у Конституції сьогодні є «мертвою буквою» і мало що дають, тож очевидно, коли справа дійде до роботи над новою Конституцією або новою редакцією чинної, на це треба буде серйозно звернути увагу.
Політична реформа чи дезорганізація влади?
Восьмого грудня 2004 року було ухвалено комплексний закон про внесення змін до Конституції. «У політичному середовищі дуже часто цей закон і його наслідки називають «політичною реформою», — зауважив Володимир Шаповал. — Тоді передбачався своєрідний транзит влади, від президента, який уже відпрацював два терміни, до можливого нового глави держави, яким бачили конкретну особу, тому й вирішили змінити конфігурацію влади». Відповідні норми чинні й сьогодні, й, на думку Володимира Шаповала, дещо дезорганізовують владу.
— До Конституції потрапили норми, за якими в Україні є шість різних порядків призначення на керівні посади в системі органів виконавчої влади, — пояснює науковець. — За одним порядком призначається прем’єр-міністр, за другим — більшість членів уряду, за третім — міністри оборони й закордонних справ (їхні кандидатури подає президент) і т. д. До речі, такої практики більше ніде немає в Європі. Тож експерти Венеційської комісії одразу зауважили, що так розривається «тканина» уряду. І це не єдина проблема в Конституції з погляду дезорганізації виконавчої влади.
Суперечливість практики вето
Паралельно виникали й інші недоліки, які, за словами академіка Шаповала, було важко передбачити на стадії написання тексту Конституції. Одна з проблем — суперечливість практики застосування процедур вето щодо законів (стаття 94). Йдеться про юридичну можливість президента після аналізу ухваленого закону повернути його на повторний розгляд парламенту.
— У нас чомусь думають, що президент може повертати закон тільки тоді, коли вважає, що він неконституційний, — каже Володимир Шаповал. — Гадаю, це неправильно. Світова практика — президенти повертають закон з будь-яких міркувань — внутрішнього або зовнішньополітичного характеру.
За словами доповідача, протягом практично всього часу існування Конституції президенти інколи просто ігнорували закони, не підписуючи їх навіть після подолання вето парламентом. «З погляду логіки, буквального прочитання Конституції, президент її порушував, — зауважує Володимир Шаповал. — Конституційний суд з приводу цього завжди мовчав. І проблема навіть не в тому, що він нездатний ухвалити відповідне рішення, а в тому, що він реагує на подання. На власний розсуд ініціювати розгляд таких питань він не уповноважений».
Стаття 94 передбачає, що ухвалений Верховною Радою закон спікер підписує і невідкладно передає президенту. Невідкладно (згідно з тлумаченнями, які давав свого часу Конституційний суд) — не пізніше, ніж на третій день. «Але в нас у період 2014–2016 років була практика, коли голова Верховної Ради просто не передавав закон, посилаючись на те, що відповідні строки не встановлені, і закон лежав у кабінеті спікера протягом тривалого часу, — каже академік Шаповал. — І в такий спосіб гальмувались важливі державні процеси, зокрема законотворення».
Ще один момент, на який звернув увагу доповідач, — сумнівність процедури імпічменту. «Це практично «мертва буква», попри те, що нещодавно — у 2020 році був ухвалений закон, де, нібито, розписали цю процедуру, — вважає науковець. — Але конституційні приписи її умертвляють. Найголовніший припис: згідно з процедурою імпічменту, для того, щоб Верховна Рада ухвалила остаточне рішення, потрібні 3/4 голосів від її загального складу».
Нова Конституція чи нова редакція чинної?
Питання, на яке доведеться шукати відповідь — чи потрібна нова Конституція України, чи достатнім буде ухвалення оновленої редакції чинної. Хоча, як зауважив Володимир Шаповал, зараз триває війна й очевидно, будь-які дії поки не на часі. Водночас науковець переконаний: організувати роботу за окремими блоками питань — було б правильно. Наприклад, Інститут держави і права НАН міг би розробити конкретні пропозиції з удосконалення тексту Основного закону.
Важливим є також питання щодо механізму конституційного реформування. У рішенні Президії НАН ідеться про те, що такий механізм в удосконаленому вигляді можна запозичити з досвіду функціонування Конституційної комісії України 1994–1996 рр., співголовами якої були глава держави й спікер парламенту.
Окрім усунення недоречностей, про які розповідав Володимир Шаповал, Президія висловилася за те, що потрібно визначити, якими мають бути за формою і змістом конституційні положення щодо євроатлантичної інтеграції України, а також закріплення в Конституції України статусу ветеранів та інших осіб, безпосередньо залучених до відбиття російської агресії; конституційної регламентації місця, ролі й значення Збройних Сил України та Сил безпеки й оборони в цілому, а також питання організації та функціонування державного механізму під час дії воєнного стану тощо.
Як резюмував президент НАН академік Анатолій Загородній, український конституціоналізм, маючи національну історію, є науково-теоретичним і ідеологічним підґрунтям утвердження України як суверенної, незалежної, демократичної, правової європейської держави, тому проблематика сучасного етапу розвитку українського конституціоналізму в умовах війни та визначення тенденцій його розвитку в контексті сталого розвитку України як повноправного члена ЄС, безумовно потребує глибокого наукового опрацювання. «Науковці секції суспільних і гуманітарних наук нашої академії своїми дослідженнями та активною співпрацею з органами державної влади роблять свій внесок у розвиток теорії та практики українського конституціоналізму, — додав президент НАН. — Отже, наукове забезпечення конституційного процесу потребує методологічно правильного визначення проблем оновлення Конституції та способів їхнього розв’язання з урахуванням закордонного досвіду та глобалізаційних змін».
Підготував Дмитро ШУЛІКІН
Фото автора
Газета “Світ”, №33-34, вересень 2024
Читайте також: