Багаторічні спостереження за суспільно-політичними процесами в Україні наштовхнули на думку дослідити, чому міжнародні індекси фіксують доволі непогані показники розвитку громадянського суспільства, однак ці показники не конвертуються у якісні політичні інститути. Як так трапилося, що працелюбна і небайдужа нація не змогла за рівнем економічного розвитку вийти бодай на показники 1990 року, як інші країни — колеги по соціалістичному табору? А Польща, наприклад, перевищила ці показники вчетверо.
Професійна допитливість наштовхнула наш невеликий колектив відділу політичних інститутів і процесів Інституту політичних і етнонаціональних досліджень ім. І. Кураса НАН України виконати наукове дослідження «Інституційна спроможність органів державної влади і місцевого самоврядування в Україні» (https://surl.li/akbfrv).
Для розриву замкненого кола
У дослідженні ми використовували численні міжнародні індекси й рейтинги, в яких фігурує Україна. І які дають можливість порівняти в динаміці результати суспільно-політичних трансформацій в Україні й пояснити, де ті «пастки спроможності», які перешкодили нашій державі повторити успіх країн ЦСЄ. Адже чесне виявлення помилок і твереза робота над ними є першим кроком у розриві замкненого кола.
Термін «інституційна спроможність» означає здатність органів державної влади виконувати свої функції, політиків — виконувати передвиборчі обіцянки й нести відповідальність за результати роботи. Ми аналізували інституційну спроможність, досліджуючи формальні інститути (нормативно-правові документи) й політичні практики — реальні результати діяльності органів влади. Результати виявилися дуже цікавими. Звісно, вони є продуктом і історичних обставин, і — хороших та не дуже — політичних рішень, ухвалених за роки незалежності.
За даними Freedom House — авторитетної міжнародної організації, яка вимірює рівень демократії у світі, Україна є «частково вільною країною з гібридним політичним режимом». Це означає, що в Україні нібито є усі атрибути демократії — вибори, політична конкуренція, поділ влади на законодавчу, виконавчу і судову, конкурентні медіа, громадянське суспільство. Але ця система не працює належним чином. Питання: чому?
Відповідь на нього слід шукати в далеких 1990-х. Річ у тім, що незалежність Україна дістала внаслідок відцентрових процесів у СРСР. На початку 1990-х усі демократичні інститути були у зародковому стані, а демократичний транзит набув рис «реформи згори». Тобто ініціатива в запровадженні змін належала політичному класу. Слід визнати, що тодішнім парламентарям вдалося ухвалити доволі якісну Конституцію, зокрема щодо наповнення соціальними нормами та правами. І вона обґрунтовано дістала схвальні відгуки міжнародної спільноти. Однак за своєю суттю ця Конституція була телеологічною (орієнтовною), своєрідною стратегією розвитку країни. Для того, щоб вона набула реального змісту, важливо було виробити численні процесуальні норми, які б забезпечили реалізацію конституційних положень. А ось із цим були проблеми.
Зворотний бік приватизації
Саме тоді розпочалася «велика приватизація», в основі якої була ваучерна модель. В Україні це робилося з метою збереження підприємств-гігантів. Однак зворотним боком приватизації стала олігархізація економіки, оскільки не було встановлено обмежень на скупку ваучерів в одні руки й не допустили до приватизації іноземні компанії. У результаті процеси первинного нагромадження капіталу відбулися шляхом привласнення великих підприємств і в дуже короткі терміни. Вже у 2001 році було ухвалено Закон «Про фінансово-промислові групи», який зафіксував формування монополій.
Як відомо, будь-яка монополія намагається зберегти власне статус-кво, а для цього були потрібні інструменти відтворення у владі. Щоб гарантувати таке відтворення, у 1998 році було обрано змішану мажоритарно-пропорційну виборчу систему, в найгіршій модифікації. Система передбачала закриті виборчі списки, наповнення яких було справою партійних спонсорів — тобто ФПГ. Це давало змогу привести в Раду «потрібних» депутатів.
Політична партія під ключ
Змішана мажоритарно-пропорційна виборча система також створювала можливість купити голоси депутатів-мажоритарників і проголосувати «потрібний» ФПГ закон. Саме тоді ми вперше зіткнулися з явищем під назвою «парламентські тушки». Згодом такий інструмент демократії як політичні партії було адаптовано під потреби ФПГ. Ті, маючи гроші, попросту наймали політтехнологів, які вивчали суспільні настрої, писали програму партії, яка б «продалася», і створювали потрібні ФПГ політичні партії. А далі вже справа політичних технологій: «впарити» виборцю ту чи іншу партію. В оголошеннях тих років можна було знайти й таке: «політична партія під ключ».
Звісно, це не виключало наявності повноцінних партій. Однак в умовах кланово-олігархічного режиму політична партія, яка намагалася вийти на парламентський рівень («у вищу лігу»), незмінно повинна була грати за правилами ФПГ. Хоча б тому, що ФПГ мали в розпорядженні медіа, без яких виборча кампанія неможлива… Так партії «сідали на своєрідну голку» до ФПГ. Коли вони відпрацьовували свій електоральний ресурс, їх «списували» й створювали нові. Ситуація набула гротескних форм, коли на 1 січня 2022 року в країні нараховувалося 376 партій.
Приблизно така ж доля спіткала й інститути громадянського суспільства, які зароджувалися, і медіа, котрі доволі швидко адаптували під потреби ФПГ. Тим паче, що громадяни не надто поспішали фінансувати роботу медіа чи брати участь у діяльності партій і громадських організацій. Відносини держави й громадянського суспільства були специфічними. Якщо у демократичному світі держава, щоб бути ефективною, намагається «перекласти» на суспільство чимало своїх функцій, то в Україні, навпаки, ці відносини — історія про буквальне відвоювання сфер компетенцій у держави. Яскравий приклад цього — історія з утворенням ОСББ.
Феномен «приватизованої держави»
В якийсь момент ФПГ зрозуміли, що не потрібно ухвалювати закони, які б давали змогу контролювати депутата чи уряд, застосувати імпічмент до президента, фіксувати права парламентської опозиції чи позбавити «депутата-тушку» мандату. Тому закони, потрібні для того, щоб запустити виписану в Конституції систему стримувань і противаг, попросту не ухвалювали. Наприклад, перший закон про Кабінет Міністрів з’явився лише у 2008 році, закон про Регламент Верховної Ради — у 2010-му, закон про імпічмент Президента — у 2019 році. Виборча система, яка б розв’язувала проблеми народного представництва, а не ФПГ, також з’явилася у 2019-му, хоча вибори по ній так і не провели. Всіляко саботувалися судова реформа, реформа децентралізації, виборчої системи тощо.
Тривале існування правового вакууму у системі влади призвело до формування неправових практик, що створило передумови для політичної корупції, у якій нині 79,4 % громадян вбачають найбільшу після російської агресії загрозу існуванню держави. Зрештою навмисне зволікання з ухваленням необхідних правових норм призвело до появи феномену «приватизованої держави», коли політика вироблялася на основі консенсусу різних ФПГ, а суспільству відводилася роль легітимації їхньої влади на виборах. Тобто ФПГ стали фактичними власниками країни. Наприклад, станом на 2017 рік десять найбагатших людей України володіли більше ніж 14 % економіки, тоді як у США (що б там не говорили про узурпацію влади Рокфеллерами і їм подібними) це лише 3 %.
Дві паралельні реальності
У міжвиборчий період впливати на державу у конвенційний спосіб теж не вдавалося, бракувало відповідних інструментів. Партійна система і громадянське суспільство були недостатньо розвинені й залежали від ФПГ, медіа також були залежними, можливості впливати на виконавчу владу — слабкими, неформальні інститути «громадської думки», репутації не працювали. Тому проблеми розв’язувалися у формі масових протестів — майданів. Вони справді повертали «квадратне колесо суспільного розвитку» України.
У результаті демократичного (чи нібито демократичного) транзиту Україна не дрейфувала у попередній авторитарний стан, як це трапилося з більшістю пострадянських країн. У країні сформувався гібридний політичний режим — нібито й демократія, але з неробочими інструментами. Деградував інститут політичної відповідальності (тут хочеться запитати, чи багато випадків добровільної відставки посадовця ми знаємо у разі скандалу щодо корупції чи інших прикладів), соціальних ліфтів тощо. Так сформувалися ніби дві паралельні реальності — суспільство і влада.
Чому ми ходимо по колу
Нашій дослідницькій групі важливо було не тільки констатувати проблему, а й запропонувати вихід із ситуації. Це ми зробили у дослідженні, виокремивши «пастки спроможності», усунення яких сприятиме наповненню Конституції реальним змістом. Рух із замкненого кола розпочався у 2014 році після відновлення парламентсько-президентської моделі, підписання Угоди про асоціацію з ЄС і важливих інституційних реформ (децентралізації, державного фінансування партій, деолігархізації), які, на жаль, були перервані війною.
Нині в експертному середовищі можна почути різні причини, чому ми ходимо по колу. Частіше лунають думки, що проблема не в якості законів, а в їхній імплементації. На місцевому і регіональному рівнях це радше так. Щодо центральних органів влади, то проблема радше у дефіциті унормування їхньої діяльності, починаючи від Президента й закінчуючи високопосадовцями, до яких не застосовуються конкурсні відбори на посади, у трикутнику «президент — парламент — уряд».
Зокрема, немає норми, яка б зобов’язувала главу держави обов’язково виступати з щорічним посланням до парламенту (а це форма парламентського контролю), розглядати у визначені терміни ухвалені закони (понад сорок законів на цей момент застрягли в ОП); з 2019 року уряд функціонує без ухваленої парламентом Програми діяльності. Останнє є нонсенсом у демократичних країнах, оскільки унеможливлює формальну оцінку парламентом його діяльності, в якій саме програма є відправною точкою. Також відсутнє право парламенту коригувати склад уряду — Верховна Рада може викликати міністра «на килим», поставити «двійку», але не може ініціювати його відставку. Відсутня й вимога про партійну приналежність міністра, що знімає політичну відповідальність з партії (партія є суб’єктом виборчого процесу, а фракція, як продовження партії в парламенті, — суб’єктом законодавчого процесу, і цілком логічно, що вона мала б нести політичну відповідальність). Не врегульовано також статус парламентської опозиції. У 2010 році у Законі «Про Регламент Верховної Ради України» цей статус було визначено в окремому розділі, однак після так званого конституційного перевороту Януковича у 2010-му ці статті вилучили. У 2014 році парламентсько-президентську модель повернули, а цей розділ — ні. Це створює ситуацію невизначеності в парламенті, порушує права виборців і нівелює базову цінність демократії — конкуренцію ідей в законодавчому органі. Також відсутня норма, яка б зобов’язувала міністрів звітувати перед парламентом у разі відставки чи проводити консультації з парламентськими фракціями під час призначення. Тому суспільство часто не розуміє, за що звільняють міністра чи на основі яких заслуг призначають.
Тут перераховано основні інституційні пастки. Їх усунення є умовою наповнення ідеї парламентської республіки реальним змістом. Адже система стримувань і противаг в Україні так і залишається недосформованою. Нормативні лакуни і явища, які ці пастки спричиняють, мають кумулятивний ефект, що нівелює ефективність держави. В умовах війни на виснаження наслідки можуть бути дуже серйозними. Адже дисперсія (дифузія) влади — це й дисперсія відповідальності, без чого вкрай складно забезпечувати опір російській агресії й відновлення країни.
Галина ЗЕЛЕНЬКО, завідувачка відділу політичних інститутів і процесів Інституту політичних і етнонаціональних досліджень ім. І. Кураса НАН України, докторка політичних наук, професорка, член-кореспондент НАН України